社會公義與民生關注委員會土地小組 就《增闢土地、你我抉擇》諮詢文件的意見書

香港基督教協進會社會公義與民生關注委員會土地小組
《增闢土地、你我抉擇》諮詢文件的意見

  1. 在地的普世願景
土地公義是發展土地的重要考慮因素。基督教信仰相信,土地是上主的恩賜,也是人類建立自我認同和自我形象不可或缺的一環。人類有責任好好去管理上主所創造的大地,維護其上的生態文明。在今天而言,就是要促進和保持跨物種和生物多樣式的生態環境,減少全球氣候變化的壓力,致使人可以使用土地去成長和與他人促進社會公平、消除貧富懸殊、尊重社會多元、推動共融合一。人類只是託管上主的創造,並不是土地的擁有者,所以在經濟發展時要顧及生態公義,並將市場主導變成社群主導,發展經濟的同時必須建立以生態及人類共生並存的、可持續發展的共享社群。
具體而言,土地發展必須符合永續發展原則。聯合國2015年就「全球發展」提出「17項永續發展目標」The Sustainable Development Goals (SDGs)[1]。在土地開發方面,特別要考慮:可持續的城市和社區、針對氣候變化的行動、可持續海洋、維護陸上生物的可持續生態環境。任何的社會發展不能只著重經濟發展,而忽視促進社會邁向社會公義的方向,否則只會延續社會不公平、分配不公義、環境不永續。此外,2016年10月聯合國在南美洲国家厄瓜多尔的首都「基多」通過了一項《新城市議程》[2] ,落實新城市議程。《新城市議程》的共同願景是人人共享城市,即人人平等使用和享有城市和人類住區,力求促進包容性,並確保今世後代的所有居民,不受任何岐視,都能居住和建設公正、安全、健康、便利、可負擔的、恢復力強和可持續的城市和人類住區,以促進繁榮,改善所有人的生活質素。
 
  1. 「貴細擠」與土地供應
《增闢土地、你我抉擇》諮詢文件以「貴、細、擠」為焦點,點出了市民的關注,然而我們並不認同諮詢文件的看法,認為「住屋方面,土地供應不足,直接導致房屋用地短缺,令本港不論公營或私營的房屋落成量均大幅減少……房屋落成量下跌的結果是租金和樓價在過去數年顯著上升。」(頁5)。
正如文件顯示,1997-2006年平均每年落成單位有59800個,2007-2016年則只有25700個,下跌57%。然而文件沒有談到重要的歷史背景和因素: 2002年時任房屋及規劃地政局局長的孫明揚為穩定市場信心,宣佈9項穩定樓市政策(「孫九招」),表明政府減少土地供應和停建居屋、夾屋等以避免干預市場。隨著本地經濟迅速復甦,樓價沙士後重拾升勢,但政府未有全面撤銷「孫九招」,2004年僅恢復賣地和勾地,至2011年,才復建居屋。[3]與此同時,全球的量化寬鬆政策、大量內地熱錢流入、聯繫匯率下的低息政策,做成房屋變成商品被炒賣。所以「貴細擠」的主要原因,是源於政策的失誤,因而造成不患寡而患不均的局面,目前本港樓市不純粹跟隨供應與需求的原則,已變成一種商品供內地人炒賣,走向極端化,所以即使有更多的土地供應,不必然解決貴細擠的情況[4]
港樓「貴細擠」已是不爭的事實,但應該先放下增加供應就自然能解決問題的假設;相反地,若不從政策出發作改善,增加土地很可能只會變成土地炒賣,因為本來可升可跌的市場,卻因政府政策造成只升不跌的現象。長遠而言,在全球化風險尖銳化的衝擊下,其實最終只會為香港帶來更大的傷害。
因此,基於土地公義原則及可於短期內著實解決「貴細擠」問題,本小組有以下意見:
  1. 政府首先要檢討置業主導的房屋政策,並把私人市場與公營市場區隔,停止出售公營及資助房屋;
  2. 土地分配方面,公私營房屋佔地面積的比例,應增加至以70:30之比;
  3. 增加私樓的地積比例[5],即時可增加樓宇供應;
  4. 積極推動合作社等社會房屋的政策及推出只租限售的土地;
  5. 設立空置稅及資產增值稅等,減少炒賣誘因;
  6. 恢復租務管制政策。
 
  1. 土地公義視野下的土地發展
另一方面,先不討論土地供應專責小組提出的1200公頃土地是否偏高[6],政府為未來土地需要而未雨綢繆,增加土地儲備,本來是負責任的做法,然而本小組認為,在優次上,應先發展已開發或已破壞土地,亦即棕土,這已是社會最大的共識。此外,政府也應優先善用閒置與臨時土地,及私人遊樂場地契約土地(如粉嶺高爾夫球場)等,已可達至預計中的1200公頃土地這個目標[7],也合乎可持續發展的原則。也就是說,政府並非沒有土地,只是沒有良好的規劃,更沒有長期城市發展之願景而有的規劃。
職是之故,本小組並不贊成公私合營發展新界農地、填海方案及發效野公園等方案選項。
  1. 公私合營發展新界農地:現時有不少農地被發展商囤積及在鄉紳手上,以公私合營形式作公營發展釋放發展商囤積的農地,一向社會大眾甚或政府自身也認為有官商勾結之嫌。所以我們認為可以參考規劃署前助理署長伍華強先生的終極方案,以不續租約的形式,鼓勵新界農土的持有人盡快將農地交還政府,釋放8,000公頃的農地,按社會的願景及民主規劃的原則,重新規劃,並訂定自供率達不少於20%的本土農業政策,保護農業,促進城鄉共存[8]
  2. 填海:香港開埠以來,其實都不停填海。對政府而言,填海有很多好處:無須考慮收購現有土地業權,減省大量法律程序、挑戰、費用及時間;土地供應時間準確;成本控制容易;可創造大量工程職業和商機,所以填海對政府來說誘因相當大。然而另一方面,填海所做成的環境破壞卻幾乎是不可逆轉的,也違反永續發展的原則。再者,近期因氣候變化加劇,極端天氣頻生,水位不斷上升,近期颱風「飛燕」及「山竹」對關西機場和香港(特別是沿海地區)所造成的嚴重破壞等在在可見,而有關情況在未來也只會變本加厲,所以東大嶼都會填海計劃這類計劃實在不應成為增加土地的選項,土地發展也需要為嚴肅地考慮減低碳排放及負上為氣候變化進一步惡化的責任。
  3. 發展郊野公園:香港的效野公園聞名海外,是本港重要而珍貴的自然資產,不但為全民共享的後花園,也是珠江三角洲一片難得的綠洲。當然在無其他選擇的情況下,可進行某些工程和發展,但絕不能以郊野公園這香港法定的自然保護做為建屋的選項,優先保護這片土地一向是全港市民的共識。
最後,本小組必須指出,是次土地大辯論也應要回應社福設施欠缺規劃的情況。現時長者安老院舍及殘疾人士院舍設施沒有規劃標準,以致兩類院舍的設施長期不足,依賴市場以私營院舍回應問題,而私營市場的服務質素難以保証,面對老齡化的社會,除積極推行居家安老外,亦要為相關院舍訂定規劃標準。
 
 

[1] http://www.undp.org/content/undp/en/home/sustainable-development-goals.html。截至2015年8月2日,共有193個國家表示贊同,包括中國。「17項永續發展目標」The Sustainable Development Goals (SDGs) 包括:1)消除貧困、2)消除飢餓、3)良好的健康環境、4)高質量教育、5)性別平等、6)乾淨的水源和衛生條件、7)可再生且可負擔的能源、8)良好的就業率和經濟、9)創新及完善的基礎設施、10)減少不平等、11)可持續的城市和社區、12)負責任的消費、13)針對氣候變化的行動、14)可持續海洋、15)維護陸上生物的可持續生境、16)和平和正義、17)永續發展的合作
[3] 1997年前特首董建華提出八萬五建屋計劃,但因1998年亞洲金融風暴和2000年科網熱潮爆破,樓價從1997年高位大跌70%,所以於2002年,「孫九招」出台,以穩定市場信心。隨著本地經濟迅速復蘇,樓價在沙士後重拾升勢,但政府未有全面撤銷「孫九招」,2004年僅恢復賣地和勾地,至2011年,才恢建居屋。
[4]  現時公私營房屋佔地面積的比例40:60,然而公私營房屋單位的比例則為60:40,加上不少公屋單位拆卸後改為資助自置單位,正正反映出土地分配不均情況。「孫九招」出台後,置業主導成為了房屋政策的基調,居屋與公屋獲准在補地價後出售,使私人市場再有所傾側,在房屋繼續商品化的情況下,即使增加土地,土地分配不均的問題也不會有所改善,以簡單經濟學的供求理論解釋房屋需要與土地供應的關係,只會延續土地分配不公義的情況。
[5]  「建築物(規劃)規例(Building (Planning) Regulations) 」「附表1」所列明各類住用或非住用之上地積比率及地盤覆蓋率之限制,已經幾十年無改變。現在建築技術已經十分進步,規例其實可以放鬆一些,那就算短期內土地供應短缺,樓面都可以增加。
[6]  有測量師認為,政府推算的1200公頃土地,其中住宅地需求包含七成中低密度,又有大量理據不明確的政府及特別設施需求等,有過度高估之嫌。可參http://bit.ly/2Ob3wbO。
[7] 按民間團體估算,現時棕土(新發展區外730公頃)、政府閒置土地(約300公頃)、粉嶺高球場及其他私人遊樂場地契約土地(約400公頃),已足夠應付短缺的1200公頃土地。參http://bit.ly/2zrRVgqhttp://bit.ly/2DuRHcv
[8] 參伍華強,〈一個解決香港土地供應的「終極方案」〉,https://bit.ly/2Igun0V